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Torna alla home page... Data Odierna: 23 Novembre 2017   
LA FUSIONE DEI COMUNI: UN’OPPORTUNITÀ PER IL TERRITORIO TRA RAZIONALITÀ ECONOMICA E CRITICITÀ DEL CAMBIAMENTO.

di Federico Santi
Articolo terzo classificato al concorso "Scrivi un articolo tratto dalla tua tesi"
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Titolo tesi: La fusione dei Comuni: un’opportunità per il territorio tra razionalità
economica e criticità del cambiamento. Il progetto di fusione dei Comuni di Belfiore e Caldiero
Materia: Economia delle aziende pubbliche e non profit
Relatore: Giorgio Mion
Tipo di laurea: Magistrale
Corso di laurea magistrale in Economia e legislazione d’impresa
Data di laurea: 14/09/2016
Votazione finale: 110/110 e lode
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Rinnovamento o tradizione, cambiamento o identità, opportunità o rischio: in tempi recenti si è acceso il dibattito tra i cittadini di molti piccoli Municipi chiamati a scegliere le sorti delle proprie Amministrazioni di fronte alle proposte di aggregazione tra Comuni. L’operazione straordinaria della fusione, molto utilizzata tra le imprese in contesti di difficoltà, si è diffusa improvvisamente anche nel settore pubblico degli enti locali.
La fusione dei Comuni non rappresenta soltanto un artificio burocratico di inge-gneria istituzionale, ma indica un chiaro processo di scelta strategica dove il parere dei cittadini assume un enorme peso nel processo decisionale e, in coerenza con la posta in gioco, si riproduce in un profondo teatro di confronti, negoziati politici e conflitti.
Sebbene sia stata contemplata nell’ordinamento sin dai primi anni Novanta, l’operazione di fusione tra enti locali ha trovato concreta realizzazione solo negli ultimi anni come ulteriore reazione alle avversità economiche, dopo le esperienze delle forme associative con le Unioni dei Comuni.
La revisione degli assetti e dei confini amministrativi ereditati dall’epoca medioevale può essere la risposta ragionevole per cercare di sopravvivere alla tempesta del cambiamento socio-economico in atto che affligge pesantemente il governo dei territori. Infatti, dinnanzi al continuo processo di revisione della spesa della P.A., le autonomie locali sono state il principale bersaglio degli interventi di riforma che hanno colpito pesantemente l’autonomia finanziaria e le logiche gestionali di tali enti, insinuando dubbi, idee e progetti tra gli amministratori per cercare di superare la scarsità cronica di risorse.
Comportando una definitiva e irrevocabile trasformazione dell’assetto territoriale, la fusione è spesso stata considerata l’ultima istanza proponibile per la popolazione. Di fronte a uno scenario di difficoltà, ogni crisi può produrre insieme a tanti guai una serie di opportunità.
Le aggregazioni tra Comuni sono motivate da ragioni di carattere economico ge-nerale, ma anche – e soprattutto – da fattori contingenti. Le prime sono riconducibili ad un utilizzo razionale ed efficiente delle risorse, sia per quanto attiene all’efficacia dell’azione pubblica così come la solidità sotto il profilo finanziario ed organizzativo dell’azienda nel raggiungimento di dimensioni adeguate; il secondo ordine di motiva-zioni, invece, è legato alla ricerca di tecniche risolutrici per risolvere i problemi finan-ziari e gestionali che persistono da diversi anni nei piccoli enti.
Nella fusione tra Comuni esistono particolari vantaggi di lungo periodo che si fondano su alcuni degli stessi fattori che giustificano le aggregazioni tra le imprese e da altri benefici finanziari di breve periodo previsti dal Legislatore statale e regionale, posti allo scopo di incentivare l’adozione dell’operazione.
I vantaggi più importanti sono legati al raggiungimento di una dimensione ade-guata nell’offerta dei servizi e nella riorganizzazione degli uffici, secondo l’assunto che tale attività può essere valutata secondo i principi dell’organizzazione industriale. Studi econometrici affermano che la soglia tra 15.000 e 25.000 abitanti contenga la dimensione idonea per sfruttare le opportunità legate all’accesso alle economie di scala e alla specializzazione dei compiti.
Nei piccoli Comuni si presentano un numero limitato di dipendenti con compe-tenze generaliste, non sempre adatte ad approfondire le tematiche locali. In un’azienda più grande è possibile specializzare funzionalmente le risorse umane rendendole competenti solamente nel proprio ambito delegato, migliorando la qualità dell’azione pubblica. L’unione di più uffici permetterebbe di dimezzare la quota di spesa fissa che non crea beneficio alla cittadinanza, garantendo e potenziando, al tempo stesso, gli sportelli di prossimità al pubblico.
Per poter amplificare il grado di utilizzo della forma aggregativa da parte degli enti, il Legislatore ha sempre più innalzato l’offerta incentivante da presentare alle Amministrazioni affinché possano rivolgere le loro attenzioni allo strumento della fusione, preludendo in un futuro prossimo al passaggio verso l’obbligatorietà dell’istituto. Principalmente, l’incentivo concesso si presenta in una forma altamente vantaggiosa di contributo finanziario, tanto da rendere il gioco quasi irrinunciabile viste le condizioni di partenza in cui gravano le Amministrazioni locali. Si nota, infatti, un aumento repentino dei casi di fusione in coerenza con l’introduzione e l’aumento del contributo straordinario, mentre, negli anni precedenti, il fenomeno aggregativo rimaneva di rara frequenza. A legislazione vigente, è concesso un contributo statale decennale nella misura del 40% dei trasferimenti concessi nel 2010, periodo in cui tali somme erano mediamente tre volte superiori a quelle attuali.
È chiaro, pertanto, che la previsione di un’agevolazione finanziaria abbia parec-chio facilitato il percorso di fusione tra gli enti, evidenziando il fatto che la fusione è spesso considerata un approdo necessario per ragioni contingenti, anziché rappresentare un’occasione strategica. Nel quinquennio 2011-16, i Comuni italiani si sono ridotti di circa cento unità andando sotto la soglia degli 8.000 Municipi.
Al fine di limitare le inevitabili criticità iniziali, la fusione dovrebbe avvenire tra enti con caratteristiche strutturali omogenee. Bisogna evitare la possibilità che, a seguito dell’aggregazione dei valori di bilancio, vengano confuse le situazioni economico-finanziarie guadagnate nel tempo dalle comunità originarie. Per esempio, se ciò non fosse verificato, un’Amministrazione con livelli di indebitamento più bassi dovrebbe caricare sulla propria cittadinanza di riferimento una quota degli oneri di rimborso e di remunerazione del debito accumulato dall’altro ente, oppure un differente livello delle aliquote di imposta locale potrebbe richiedere delle correzioni nel momento di unificazione tariffaria a svantaggio di una comunità.
Mai come in questo caso, le valutazioni di carattere tecnico-economico e gli aspetti socio-culturali si intrecciano e danno vita a considerazioni e sentimenti contrastanti. Il processo di fusione prevede nelle sue fasi il necessario giudizio di legittimità dei cittadini tramite un referendum, il cui esito imprevedibile potrebbe far arrestare anche il sorgere di buoni progetti.
La deduzione economica data dai “numeri” consiglia a gran voce il privilegio di una scelta che miri alla razionalità del riordino amministrativo, mentre la comodità e l’affetto verso il proprio Comune, unite ad un’asimmetria informativa sulla futura situazione portata dal cambiamento, trattengono lo spirito verso la preferenza al mantenimento degli equilibri iniziali.
Nelle esperienze dei primi percorsi aggregativi si scopre come l’Italia rappresenti una terra ricca di campanilismi e patria di orgogliosi e nostalgici tradizionalisti, dove chi è legato al proprio paese non ama vederlo retrocedere in virtù di una pur comprensibile razionalizzazione amministrativa. Ciò non significa che tutti i processi di fusione che si sono bloccati siano stati giustificati soltanto da un eccessivo spirito di tutela delle identità locali, ma tutte le operazioni aggregative devono essere analizzate a fondo al fine di evitare che una comunità, in seguito al processo, paghi un onere troppo elevato rispetto ai verosimili benefici che presumibilmente potrà trarre in futuro. A volte esistono, infatti, diversità insuperabili tra le varie realtà, difficilmente codificabili e trattabili in una fusione. Si può ricordare il fallimento del progetto dell’Isola d’Elba nel 2014, dove la difesa delle tradizioni storiche delle otto Amministrazioni presenti ha prevalso sull’esigenza di unificare le politiche locali sul medesimo territorio isolano.
In generale, si può affermare che i vantaggi espressi dall’operazione si dimostrino superiori rispetto alle criticità – perlopiù legate all’opinione pubblica e alla gestione del consenso – date dall’aggregazione pubblica. In talune circostanze, i rischi che la fusione può comportare possono rappresentarsi meno svantaggiosi delle difficoltà attese dal mantenimento della situazione.
Si ritiene che le questioni riguardanti la tutela della propria identità culturale e storica non debbano arrecare pregiudizio al rinnovamento istituzionale sul territorio, proprio perché una costante e progressiva inefficienza dell’ente locale non può trasmettere e difendere nel tempo i valori che connotano le comunità dalle insidie dell’ambiente esterno. Aderire a una diversa forma pubblica non significa rinnegare la tradizione culturale che identifica i gruppi sociali presenti, ma vuol dire porsi in una configurazione istituzionale coerente per confrontarsi adeguatamente al contesto economico presente, proteggendo nel miglior modo la vitalità dell’inestimabile valore culturale delle comunità locali nel tempo.
Valutando gli spostamenti sociali e l’evoluzione delle relazioni nel tempo, la de-marcazione del territorio dovrebbe essere definita dai comportamenti umani e non sol-tanto dai confini amministrativi, nonostante questi ultimi rappresentino il risultato di una lunga storia che spesso è riuscita a formare e tramandare un grande senso di appar-tenenza e di identità dei cittadini nel proprio Comune, spiegandone in tal modo la sua stessa esistenza.
È fondamentale curare il processo informativo: una mancata percezione dei van-taggi da parte delle persone implicherebbe la sconfitta del progetto aggregativo, consi-derando che – per prudenza – è comune la propensione al mantenimento di un quadro istituzionale invariato senza una chiara e completa conoscenza dei risvolti futuri.